ARGUMENTOS PROGRESISTAS N.º 51, mayo-junio 2023

FISCALIDAD Y COMUNIDADES AUTÓNOMAS: HACIA UNA AUTONOMÍA FINANCIERA CORRESPONSABLE

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España es uno de los países más descentralizados de la UE en materia fiscal por los tributos cedidos por el Estado. Pero ¿existe corresponsabilidad tributaria por parte de las CC. AA? Más bien lo contrario: se baja el impuesto sobre el patrimonio, sucesiones… que benefician a las rentas más altas. ¿No debería realizarse un Pacto de Estado para que exista cierta uniformidad fiscal en todos los territorios?

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De acuerdo con el artículo 133 de nuestra Constitución, la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley; señalando a continuación que las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes.

Esta potestad tributaria de las CCAA podemos entenderla como derivada, por contraposición a la originaria del Estado; de forma que éste sólo tiene el límite de la Constitución, mientras que aquéllas están supeditadas también a la ley estatal, que fija sus condiciones de ejercicio en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.

Tras decretar esta autonomía financiera para las CCAA en el desarrollo de sus competencias, la Constitución sienta los principios de solidaridad entre todos los españoles y de coordinación con la Hacienda estatal. No cita expresamente el principio de corresponsabilidad fiscal, al que sí alude la LOFCA.

Principio de corresponsabilidad de las CCAA y el Estado en consonancia con sus competencias en materia de ingresos y gastos públicos al que se refiere la Ley, unido al de suficiencia de recursos para el ejercicio de sus competencias, al de solidaridad entre las diversas nacionalidades y regiones y a la prohibición de que el sistema de ingresos pueda implicar privilegios económicos o sociales.

En cuanto a los recursos tributarios de las CCAA necesarios para hacer realidad su autonomía financiera, la Constitución señala que estarán constituidos por impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado, así como por sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.

De acuerdo con este esquema constitucional y su desarrollo a través de la LOFCA y demás normativa relativa a la financiación de las CCAA y cesión de tributos a las mismas, podemos afirmar que nuestro país se encuentra en la actualidad entre los países europeos más descentralizados en materia fiscal. No obstante, el hecho de que el mayor peso de los ingresos fiscales de las CCAA esté en los tributos cedidos, como señalan los profesores Carlos Saénz Royo y Eva Saénz Royo, no permite profundizar en el principio de responsabilidad tributaria.

Esto se debe a que, para fomentar la corresponsabilidad fiscal, los tributos deberían ser establecidos por las CCAA, de forma que el ciudadano pudiera relacionar el impuesto con los servicios que otorga dicha administración. Sin embargo, los gobiernos autonómicos, por lo general, han preferido negociar aumentos en el porcentaje de cesión de lo recaudado por el Estado, para no asumir el coste político que conlleva el establecimiento de impuestos propios.

En este sentido, las CCAA tienden a desplazar la cobertura de sus gastos sobre el Estado. Y, como explica Rodiguez Bereijo, “esa Hacienda de transferencia propende más fácilmente a convertirse en una Hacienda irresponsable, y caracterizada por la despreocupación sobre el control de la gestión tributaria y por la generalización y reparto de la carga fiscal entre todos los contribuyentes (…), lo que repercutirá negativamente en la educación tributaria de los ciudadanos y no hará sino fortalecer el sentimiento de impopularidad y rechazo frente a los impuestos autonómicos y locales, actualmente ya muy fuerte”.

A lo anterior yo añadiría que con las decisiones de bajar los impuestos patrimoniales cedidos se traslada la carga de los contribuyentes de mayor capacidad económica –que son los que se benefician en exclusiva en el Impuesto de Patrimonio, o en mayor medida en el de Sucesiones y Donaciones– a la generalidad de los contribuyentes, que financian las transferencias del Estado a las CCAA.

A fin de incentivar la corresponsabilidad fiscal, se permitió, desde 1997, la asunción por parte de las CCAA de competencias normativas sobre los impuestos estatales cedidos. Y desde entonces, venimos asistiendo a una competencia fiscal a la baja, acentuada en los impuestos patrimoniales, aunque con distinta intensidad; más acusada en relación con el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, en la que participan todas las CCAA, y menos en lo que se refiere al Impuesto de Patrimonio, disputada por una minoría de ellas, aunque con efectos más “perversos” dado que ha llevado a la desaparición de facto de un impuesto que solo beneficia a una reducida minoría de ciudadanos con mayor capacidad económica.

Así, sólo con la bonificación al cien por cien de la cuota en la Comunidad de Madrid, resulta que la mitad de los “ricos” de nuestro país –quienes declaran más de seis millones de euros– no pagan el impuesto de Patrimonio, mientras que en el caso de los “superricos” –conside-rando así a quienes declaran más de treinta millones de euros– el porcentaje de los que se libran de pagar sube hasta los dos tercios.

En cuanto al Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, la evolución de los últimos años lleva a pensar que la tributación de las herencias, al menos la relativa a los familiares más cercanos, se encuentra en riesgo de desaparecer, como así se señala en el Libro Blanco sobre la Reforma Tributaria.

Este panorama es el que ha llevado a los ciudadanos a pensar, según distintos estudios, como el Barómetro Fiscal que publica periódicamente el Instituto de Estudios Fiscales, que el Impuesto de Sucesiones debería tener cierta uniformidad en todo el territorio nacional, y a que se limite de alguna manera a las CCAA las facultades en relación con los impuestos cedidos por el Estado. Opinión que, matizada, comparten la mayoría de los expertos, como ha quedado patente en las tres comisiones nombradas en los últimos años para informar sobre posibles reformas de nuestro sistema tributario.

Así, la Comisión Lagares, nombrada por el gobierno del PP en 2013, para informar sobre la reforma del sistema tributario, señalaba sobre el Impuesto de Sucesiones que las diferencias normativas llevan de hecho a la existencia de importantes diferencias en la tributación de herencias similares, por lo que sería recomendable que la normativa estatal fijara unos límites máximos y mínimos, dentro de los que pudieran moverse las capacidades normativas autonómicas. Posteriormente, en 2017, la Comisión de expertos para la revisión del modelo de financiación autonómica (compuesta por un miembro nombrado por cada una de las CCAA y cinco por el Ministerio de Hacienda) se pronunciaba al respecto en términos similares: sería deseable armonizar las bases imponibles y liquidables de los tributos cedidos total o parcialmente, restringiendo la capacidad normativa autonómica a las escalas de gravamen y a posibles deducciones o bonificaciones de la cuota, así como estudiar la posibilidad de introducir topes máximos y/o mínimos de gravamen efectivo en ciertos impuestos patrimoniales. Por último, en febrero de 2022, el Comité autor del Libro Blanco sobre la Reforma Tributaria, en la misma línea, se inclina por la conveniencia de avanzar hacia una focalización de las competencias normativas de las CCAA en el ámbito del mínimo exento, las escalas de gravamen y posibles deducciones o bonificaciones de la cuota, manteniendo la coordinación en todo el territorio de las bases imponibles y liquidables (excepto el mínimo exento)

Partiendo de la premisa de esa necesidad de dotar de cierta armonización a los impuestos cedidos, en la que coinciden, como hemos visto, ciudadanos y expertos, sería deseable, como conclusión, alcanzar un gran pacto de Estado al respecto. No obstante, la polarización que caracteriza nuestro panorama político, con la rigidez de las posturas que defienden la autonomía financiera de las CCAA por encima de cualquier otra consideración y principio, obstaculiza dicho objetivo.

Una prueba reciente de ello es el planteamiento de inconstitucionalidad por parte de determinadas CCAA del Impuesto Temporal de Solidaridad de las Grandes Fortunas, que además de una función recaudatoria tiene también una finalidad armonizadora, como expresamente se señala en la exposición de motivos de la Ley. Y ello con el objetivo de disminuir las diferencias en el gravamen del patrimonio en las distintas CCAA, especialmente para que la carga tributaria de los contribuyentes residentes en aquellas que han desfiscalizado total o parcialmente el Impuesto sobre el Patrimonio no difiera sustancialmente de la de los contribuyentes en las que no se ha optado por reducir la tributación por dicho impuesto.

Planteado el recurso y admitido a trámite por el Tribunal Constitucional, cabe concluir que en otro anteriormente instado por el Parlamento de Cataluña contra el Impuesto sobre los Depósitos en las Entidades de Crédito, se pronunció el Tribunal sentando un precedente que podría aplicarse ahora, en el sentido de que ninguna duda plantea la competencia del Estado para establecer un impuesto con la citada finalidad de asegurar un tratamiento fiscal armonizado de esta materia imponible.