ARGUMENTOS PROGRESISTAS N.º 61, abril-mayo 2025

LA ELECCIÓN DE LOS VOCALES JUDICIALES DEL CGPJ: ¿HAY UN ÓPTIMO DEMOCRÁTICO?

**José Miguel Sánchez Tomás** (Profesor Titular de Derecho Penal – URJC Madrid. Letrado del Tribunal Constitucional)

La elección de los vocales judiciales del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) tiene una nueva oportunidad de contar con una regulación que aúne los condicionantes de su constitucionalidad y su democraticidad. Esta contribución aborda la existencia de un óptimo democrático en el diseño de un sistema de elección parlamentaria frente al sistema de elección judicial a partir tanto de su defensa histórica por los partidos políticos hegemónicos como de los principios subyacentes a cada uno de esos sistemas

El art. 122.3 CE determina la integración del CGPJ por un presidente y veinte miembros. Doce deben ser elegidos entre jueces y magistrados (vocales judiciales) y ocho entre otros juristas (vocales no judiciales). Este precepto también concreta la forma de elección de los vocales no judiciales, estableciendo que cuatro deben serlo por el Congreso y cuatro por el Senado por mayoría de tres quintos. Respecto de los vocales judiciales, se limita a indicar que su elección lo será “en los términos que establezca la ley orgánica”. Esta remisión es el origen de un largo debate sobre el sistema de elección de los vocales judiciales.

Se han sucedido diversas regulaciones del sistema de elección de los vocales judiciales que responden a dos filosofías muy diferentes. La primera, de raigambre corporativista, es que su elección corresponde a los jueces y magistrados (elección judicial). Su expresión más genuina fue la Ley Orgánica 1/1980, de 10 de enero, del Consejo General del Poder Judicial, cuyo art. 12 establecía que estos vocales “serán elegidos por todos los Jueces y Magistrados que se encuentren en servicio activo”. Su origen fue un proyecto presentado por el Gobierno de Adolfo Suárez (UCD), aprobado por una amplia mayoría en el Congreso, incluyendo la totalidad de los diputados de los grupos socialistas. El grupo de coalición democrática, cuyo candidato a la presidencia era Manuel Fraga, se abstuvo. La segunda, imbuida de los postulados de la democracia representativa, es que la elección corresponde a las cámaras legislativas (elección parlamentaria). Su concreción es la redacción original de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, cuyo art. 112, a semejanza del sistema constitucional de elección de los vocales no judiciales, estableció que seis de los vocales judiciales los elegiría el Congreso por una mayoría del tres quintos y otros seis el Senado por esa misma mayoría. El proyecto de ley fue presentado por el Gobierno de Felipe González (PSOE), con la singularidad de que su art. 128 mantenía el sistema de elección judicial. Fue en el transcurso del debate en el Congreso cuando, en virtud de la enmienda núm. 25 presentada por el diputado Juan María Bandrés –grupo mixto–, se aprobó una elección puramente parlamentaria. Contó en el voto a la totalidad en el Congreso con una amplia mayoría constituida prácticamente en su totalidad por diputados del grupo socialista. Votó en contra el grupo parlamentario popular.

Posteriormente, se sucedieron otras dos reformas que, sin controvertir el sistema de elección parlamentaria, han integrado la visión corporativista de la participación de jueces y magistrados en la elección. Este modelo mixto, actualmente vigente, responde a las reformas de la LOPJ por las leyes orgánicas 2/2001, de 28 de junio, y 4/2013, de 28 de junio. Ambas establecen una elección parlamentaria limitada a candidatos judiciales propuestos por sus compañeros o sus asociaciones profesionales. La LO 2/2001 se aprobó durante el Gobierno presidido por José María Aznar (PP) y trae causa de una proposición de ley conjunta de los grupos parlamentarios popular, socialista y de las minorías nacionalistas catalana, vasca y canaria. Fue aprobada por una amplísima mayoría de 284 votos con solo 11 votos en contra. La LO 4/2013 fue resultado de un proyecto de ley del Gobierno presidido por Mariano Rajoy (PP), aprobada por el Congreso en votación a la totalidad del proyecto por un ajustado margen de 179 votos a favor y 140 en contra, incluyendo entre estos últimos los del grupo socialista.

La constitucionalidad de cualquier de estos sistemas no parece controvertida si se atiende a la histórica STC 108/1986, de 29 de julio, que no solo bendijo la elección parlamentaria, sino que dejó abierta la puerta a sistemas de elección distintos al judicial y al parlamentario al afirmar, en una cita poco conocida, que “para la elección de los doce vocales del Consejo cuya propuesta no corresponde forzosamente a las Cortes, cabe pensar en procedimientos que no sean ni su atribución a las Cámaras, ni a los Jueces y Magistrados, y que no serían inconstitucionales en cuanto no resultasen arbitrarios o contradictorios con la naturaleza del Consejo” (FJ 12).

La democraticidad de estos sistemas, vinculada al respaldo de las mayorías parlamentarias, tampoco parece albergar objeciones relevantes. Los grupos socialista y popular han tenido la oportunidad, con sus mayorías parlamentarias, de optar por legislar en favor de cualquiera de los sistemas. Más allá del inicial apoyo socialista al sistema de elección judicial en la LO 1/1980 y en su proyecto de ley que dio lugar a la LO 6/1985 y a la lejana impugnación de la constitucionalidad del sistema de elección parlamentaria por los populares, este último sistema se ha perpetuado desde 1985 –hace ya cuarenta años–, en sus últimos veinticinco años en su versión mixta. No habrán sido ajenas consideraciones pragmáticas sobre la posibilidad de alternancia en el control de las funciones del CGPJ a través de la distribución por cuotas entre ambos partidos, por ser los únicos cuyos grupos parlamentarios permitían conjuntamente garantizar los votos de los tres quintos de las cámaras. Tampoco la correa de transmisión de los partidos políticos en las que se han acabado convirtiendo las diversas asociaciones judiciales, como se evidencia con las puertas giratorias judiciales.

El modelo de elección parlamentario, incluso en su sistema mixto, da síntomas de agotamiento. El uso de la minoría de bloqueo por parte del PP durante casi seis años para impedir la renovación que debía haberse producido en 2018 ha deteriorado seriamente la necesaria confianza en la relación entre los dos grandes partidos para el “normalizado” funcionamiento de un sistema de reparto y alternancia. La selección de vocales por cuotas partidarias con perfiles cada vez más vinculados y la indisimulada designación del presidente del Consejo por parte del Gobierno, con una ratificación sin disidencias por los vocales elegidos, ha implicado una paulatina pérdida del prestigio del Consejo ante la ciudadanía. Un funcionamiento sistémico por bloques coincidentes con las cuotas de elección de cada partido en sus aspectos más relevantes, con un desproporcionado peso de las asociaciones judiciales y una sobrerrepresentación de sus miembros en los nombramientos judiciales discrecionales, en un contexto en que los asociados están en el 58 %, ha menoscabo igualmente su auctoritas entre los jueces y magistrados. En este panorama, ambos partidos han consensuado, mediante la disposición adicional de la Ley Orgánica 3/2024, de 2 de agosto, dar al CGPJ elegido en julio de 2024 un plazo de seis meses, con fecha límite el 6 de febrero de 2025, para la elaboración de un informe con objeto, entre otros, de proponer una reforma del sistema de elección de los vocales judiciales “con la participación directa de jueces y magistrados que se determine, (…) en la que se establezca un Consejo General del Poder Judicial acorde con los mejores estándares europeos”.

El debate sobre la democraticidad de ese eventual nuevo sistema, no parece razonable desarrollarlo en idénticos términos que en la década de los años ochenta del siglo XX. La tentación de volver a un sistema de elección judicial puede utilizar un doble argumento, ya histórico: (i) Si la garantía del poder judicial es la independencia de sus miembros y el origen de la creación del CGPJ está es defender esa independencia del resto de poderes; entonces, carece de sentido residenciar el nombramiento de la mayoría de sus vocales en uno de esos poderes. (ii) Si el CGPJ es el órgano de gobierno del poder judicial (art. 122 CE), la justicia se administra por jueces y magistrados (art. 117.1 CE), y el ejercicio de la potestad jurisdiccional corresponde a los juzgados y tribunales (art. 117.3 CE); entonces, deber ser jueces y magistrados, como manifestación de su autogobierno, los que elijan la mayoría de los vocales. Es posible que, en un debate desarrollado en los años 80, con una Constitución emanada del diálogo con un régimen dictatorial de fuerte ideología corporativista, con una democracia en precario y con una conformación judicial desarrollada durante 40 años de dictadura pudiera considerarse un avance democratizador –la menos mala de las opciones– la elección judicial de estos vocales. Sin embargo, la evolución de la democracia española desde aquellos tiempos, con la consolidación de un sistema de democracia representativa –aun con una fuerte distorsión partitocrática– hace irrenunciable que el óptimo democratizador sea la elección parlamentaria. Las razones no son desdeñables. (i) La garantía de la independencia judicial se predica de sus miembros, no de su órgano de gobierno; por eso, en la mayoría de los países de nuestro entorno la administración del poder judicial sigue residenciada en los ejecutivos. (ii) La independencia del poder judicial históricamente se pregona respecto del poder ejecutivo, al que debe controlar, no del poder legislativo, cuya actividad legislativa es controlado por la jurisdicción constitucional (art. 161 CE). (iii) En la democracia representativa diseñada en la CE, las Cortes Generales representan al pueblo español (art. 66.1 CE), en el que reside la soberanía nacional (art. 1.2 CE). Por tanto, si la justicia también emana del pueblo (art. 117.1 CE), ¿quién sino las cámaras que representan a ese pueblo deben elegir a los vocales del órgano de gobierno del poder judicial?

Los avances tecnológicos imparables y la evolución hacia la apertura de instrumentos de democracia directa ya nos señalarán si, en un futuro más o menos inmediato, no puede excluirse que el óptimo democrático sea finalmente una elección popular, única que garantizaría una legitimidad a la conformación del CGPJ plenamente independiente del resto de poderes y directamente vinculada al pueblo soberano.