ARGUMENTOS PROGRESISTAS N.º 52, julio-agosto 2023

LA POLITICA DE VIVIENDA. UNA TAREA PENDIENTE

La vivienda en España tiene unos precios muy elevados; concretamente, la de alquiler (precisamente la demandada por los colectivos menos favorecidos) cuesta aproximadamente el 70 % del salario. La oferta pública de alquiler es muy escasa. Por ello, el pilar central de la política de vivienda debe de ser conseguir un crecimiento significativo del parque de viviendas sociales de alquiler, en el que deben de desempeñar un papel relevante los ayuntamientos. La disponibilidad de suelo y de financiación serán los principales factores determinantes para lograr el objetivo. La reciente Ley por el Derecho a la Vivienda contribuye a facilitar ambos recursos

Cuando pasen las elecciones legislativas del 23 de julio, seguirá pendiente el serio problema de la vivienda en España. Es importante poner en marcha una iniciativa política de amplio alcance para hacer frente al grave problema de exclusión que plantea la situación actual del acceso a la vivienda en España. En este trabajo se comenta, en primer lugar, el alcance del problema de la vivienda en España. En segundo lugar, se analiza la necesidad de adoptar una amplia iniciativa política, apoyada sobre todo en el necesario aumento de la oferta de viviendas sociales de alquiler. En tercer lugar, se comenta el contenido de la Ley estatal por el Derecho a la Vivienda, aprobada recientemente por las Cortes Españolas.

1.- El grave déficit de vivienda social de alquiler

La política de vivienda es la destinada a satisfacer la necesidad de alojamiento de los hogares. El mercado es un instrumento ineficiente para hacer frente a dicha necesidad. El mercado informa sobre las transacciones realizadas y sobre los precios de las viviendas, pero no dice nada respecto de los hogares que no han podido acceder a una vivienda. El problema de la vivienda es el de la dificultad de acceso a una vivienda decente con un esfuerzo razonable. Resulta, pues, imprescindible que se articule una política de vivienda activa, que incida sobre precios y cantidades, y que dicha política tenga carácter permanente.

Según estimaciones del Ministerio de Transportes (MITMA), el número de viviendas existente en España en 2021 ascendía a unos 26 millones. El 75% de dicho total correspondía a viviendas principales ocupadas por hogares, y el 25% restante incluía las viviendas secundarias o de temporada y las viviendas vacías. La Comunidad de Madrid tenía la menor proporción del segundo tipo de viviendas entre las autonomías, el 10,6%. Los demandantes de vivienda para uso principal son los hogares. Según el INE (Encuesta sobre las Características Esenciales de la Población y de las Viviendas), en 2021 había en España 18,8 millones de hogares, de los cuales el 15,9% residía en viviendas de alquiler. El alquiler es más frecuente en las familias con menos ingresos (jóvenes e inmigrantes, sobre todo), y también en las autonomías con mayor presencia del turismo.

El INE ha realizado una proyección de la evolución del número de hogares entre 2023 y 2027, de la que se deriva un ritmo medio anual de creación neta de 182.323 hogares durante dicho periodo. El esfuerzo de acceso a la vivienda de alquiler de 75 metros cuadrados supone casi el 70% de los ingresos medios del hogar monosalarial. Dicha proporción supera el 90% de dichos ingresos en la Comunidad de Madrid. Se considera que el máximo esfuerzo razonable que debe realizarse para acceder a una vivienda no debe superar el 30% de los ingresos del hogar.

Los datos citados revelan, pues, lo complicado del acceso a la vivienda por parte de los jóvenes hogares en España. El crecimiento del empleo posterior a la pandemia de Covid 19 en 2020, no ha estado acompañado de un aumento paralelo de la oferta de viviendas a precio razonable. Los jóvenes se refugian en el alquiler privado, a falta de un parque público de viviendas sociales de alquiler, y también por lo elevado de los precios de venta. Dicha circunstancia provoca un aplazamiento de la edad de emancipación, que es más tardía en España que en el promedio del resto de países de la Unión Europea.

Se demandan viviendas con fines diferentes al de vivienda habitual: segundas residencias, compras para alquilar, lavado de dinero, compras por parte de extranjeros. “En momentos de incertidumbre, el sector inmobiliario es un refugio más firme que, por ejemplo, el mercado de valores… El mercado inmobiliario español se completa con las grandes fortunas internacionales, especialmente latinoamericanas, exsoviéticas y chinas”^[1]. El precio resultante de la vivienda está por completo desacoplado de los niveles salariales.

En España apenas hay viviendas sociales de alquiler. El MITMA ha estimado que, frente a una proporción del 9,3% de las viviendas sociales de alquiler en el conjunto de la UE, en España dichas viviendas suponen solo el 2,4%, menos del 2% del parque total de viviendas^[2]. Las viviendas de protección oficial (VPO), de las que se construyeron unos 6,5 millones entre los años sesenta del pasado siglo y la segunda década del presente siglo, se destinaron en su inmensa mayoría a la venta y se han descalificado en su mayor parte, estando fuera del circuito de la vivienda social. El nuevo auge de la vivienda turística, de las que, según el INE, había en España unas 315.000 en febrero de 2023, ha contribuido además a reducir la oferta de alquileres de carácter permanente.

El que los alquileres y los precios de las viviendas hayan crecido entre 2014 y 2022 con más intensidad que los salarios, refuerza la conveniencia de disponer de un parque de viviendas sociales de alquiler de mayor dimensión que el actual.

2.- La necesidad de una gran iniciativa pública

Para hacer frente al serio problema de acceso a la vivienda, se arranca en España de una posición desfavorable. Si se pretende conseguir una proporción de viviendas sociales de alquiler equivalente a la media de la Unión Europea, sería necesario aumentar el escuálido volumen existente de dichas viviendas en un millón y medio en los próximos años. Conseguir dicho objetivo llevará tiempo, durante el cual será preciso mantener y reforzar los instrumentos de ayuda a corto plazo.

El pilar central de la política de vivienda debe de ser el conseguir un crecimiento significativo del parque de viviendas sociales de alquiler, en el que deben de desempeñar un papel relevante los ayuntamientos. Las vías para ampliar dicho parque son la construcción de viviendas protegidas para destinarlas al alquiler, la compra de viviendas privadas para integrarlas en el parque público de vivienda y la movilización de las viviendas vacías privadas hacia el alquiler público^[3].

La disponibilidad de suelo y de financiación serán los principales factores determinantes para lograr el objetivo. La cesión de suelo público resulta un instrumento relevante. Dicho suelo procederá de las cesiones que se realizan a los ayuntamientos y también se podrá adquirirse suelo en el mercado.

La recientemente aprobada Ley por el Derecho a la Vivienda (BOE de 25.5.23) establece en la Disposición Final cuarta que la reserva de suelo para viviendas sometidas a un régimen de protección pública comprenderá como mínimo los terrenos necesarios para realizar el 40% de la edificabilidad residencial prevista por la Ordenación Urbanística en el suelo rural en actuaciones de nueva urbanización y el 20% del suelo urbanizado que deba someterse a reforma o renovación de la urbanización. En el artículo 15.d) de dicha ley se establece que en el suelo de reserva para viviendas con algún régimen de protección pública el 50% se destinará al alquiler. La nueva norma favorece, pues, la consecución de suelo a partir de las cesiones citadas.

La financiación es el segundo factor determinante. El gobierno ha abierto una línea de 4.000 millones de euros en préstamos del Instituto de Crédito Oficial (ICO) para financiar la rehabilitación y la construcción de viviendas sociales. El origen de tales recursos son los fondos europeos. Será preciso establecer una línea constante de financiación crediticia a la promoción de nuevas viviendas de alquiler, para lo cual el ICO deberá acudir a la emisión de bonos para disponer de recursos prestables, abriendo la posibilidad remota de que los bancos privados contribuyan a dicha financiación. Los préstamos se cubrirían con los ingresos derivados del alquiler de las viviendas construidas. La financiación puede permitir comprar viviendas de Sareb, así como las procedentes del parque no utilizado, transformándolas en viviendas protegidas. Será preciso mantener un nivel de recursos destinados a la vivienda en los presupuestos estatales equivalente al alcanzado en los ejercicios de 2022-2023 (0,45% del PIB).

La mayoría de los países europeos occidentales disponen de un parque público de alquiler social que permite ofrecer a los hogares de ingresos modestos unas condiciones de acceso que no pueden encontrar en el mercado. En Francia las viviendas HLM suponen alrededor del 15% de las viviendas principales, en los Países Bajos el parque citado supera el 31%, el 25% en el Reino Unido y en Suecia el 20%. La posición alcanzada por dicho parque social varía también en antigüedad, aunque fue durante el periodo comprendido entre 1950 y 1980 cuando tuvieron lugar los desarrollos más intensos de dichos parques. Estos últimos suelen ser viviendas colectivas de gran dimensión, situadas por lo general en las periferias de las grandes ciudades y se han financiado por vías muy diferentes^[4].

En el plazo corto el control de alquileres pude contribuir a hacer más accesibles las viviendas de alquiler. De hecho, dicho control existe en la mayoría de las grandes ciudades de Europa Occidental, excluido el Reino Unido. La combinación de contratos largos, control de rentas (alquileres) y ayudas directas seria la combinación apropiada para diseñar una política regulatoria eficiente, siempre que el objetivo político sea el acceso a una vivienda digna en alquiler para el conjunto de la población necesitada^[5]. Dicha combinación resulta relevante mientras se logra reforzar de forma significativa el parque público de alquiler social.

3.- La Ley por el Derecho a la Vivienda. Un comentario

La tramitación parlamentaria final de la Ley por el Derecho a la Vivienda en España en 2023 ha tenido lugar en un momento de agravamiento del problema de acceso a la vivienda. Resulta evidente la situación de exceso de demanda en el mercado del alquiler social. La política de vivienda es competencia exclusiva de las comunidades autónomas. La mayor aportación al gasto público en vivienda la realiza el gobierno estatal en forma de transferencias condicionadas. España es uno de los países de la Unión Europea con menor presencia de las viviendas sociales de alquiler.

La Ley 12/2023 de 24 de mayo, por el Derecho a la Vivienda (BOE de 25.5.2023), pretende cumplir el mandato constitucional de los poderes públicos de promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hace efectivo el derecho a la vivienda. La gran política de vivienda es la que plantea incrementar los parques públicos y sociales mediante una ley marco que fortalezca legislativamente los planes. La ley aprende del fracaso de la VPO, prohibiendo la modificación de la calificación de suelo de reserva para vivienda de algún régimen de protección pública^[6].

Entre otros aspectos, el proyecto citado define y clasifica las viviendas protegidas, cuyo perfil se ha ido diluyendo en los últimos años. Se definen en el mismo los parques públicos de viviendas para el alquiler social, cerrando la posibilidad de venta de los mismos a fondos de inversión y a entidades privadas con ánimo de lucro. El proyecto destaca el papel de los registros municipales de demandantes de vivienda.

El aspecto más controvertido de la ley es el de la posibilidad de establecer controles de los precios del alquiler en las denominadas “zonas de mercado residencial tensionado”. En dichas zonas (Articulo 18) el esfuerzo de acceso a la vivienda debe superar el 30% de los ingresos del hogar. Tanto en los precios de venta como en los alquileres el aumento acumulado de los cinco años precedentes debe haber superado en tres puntos al aumento del índice de precios de consumo de la comunidad autónoma correspondiente en dicho periodo. En las viviendas ya arrendadas en los últimos cinco años, la renta no podrá exceder de la última renta de contrato de arrendamiento de vivienda vigente, en los últimos cinco años en la misma vivienda (D. Final 1ª). Si el arrendador es un “gran tenedor” (titular de más de cinco inmuebles urbanos de carácter residencial en el ámbito de la zona) la renta del nuevo contrato no podrá exceder el límite máximo del precio aplicable conforme al sistema de números índices de referencia

Según la Ley analizada, la declaración de zona tensionada corresponde a las administraciones competentes en materia de vivienda, en este caso las comunidades autónomas. A la vista de las declaraciones realizadas sobre el particular por los líderes políticos, la aplicación de la ley puede dar lugar a mercados inmobiliarios diferenciados por autonomías.

La Ley por el Derecho a la Vivienda deja sin resolver aspectos tales como la financiación de los planes de vivienda, la focalización especifica de los grandes tenedores de vivienda, como los fondos de inversión, y la conveniencia de que el control de alquileres debería aplicarse a todo el parque de viviendas^[7]. La planificación y programación de las políticas de vivienda será decisiva para el desarrollo y mantenimiento en el futuro. La aplicación de la ley en cuestión requerirá de una fuerte voluntad política por parte de todas las administraciones públicas, condición necesaria para hacer frente al serio problema del acceso a la vivienda en España.

1. Jorge Dioni López, “El malestar de las ciudades”, Arpa, 2023. ↑

2. MUTMA, “Observatorio de vivienda y suelo. Boletín Especial. Alquiler Residencial 2019”, Madrid septiembre 2019. ↑

3. Javier Buron, “España: Misión Vivienda. La Contribución de Barcelona a la convergencia española con las buenas prácticas europeas”. Boletín Comisión Privado, Noviembre de 2021. ↑

4. François-Xavier Roussel, “Le parc social locatif public en Europe”, L¨Observateur de l´ímmobilier nº 10, Paris, 1990. ↑

5. Alejandro Inurrieta, “Vivienda La Revolución Más Urgente”, Alternativas Económicas, Barcelona, 2021. ↑

6. Carme Trilla, “Ley de vivienda: para que sirve y para que no”. El País, 19 de abril de 2023. ↑

7. Carme Trilla, op.cit. ↑